2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京等15个省（市）的43个城市（表1）开展为期4年的低效用地再开发试点，这是对《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）（后简称“《指导意见》”）的总结提升，重点对试点区域的城镇和乡村地区内的低效存量建设用地进行了工作部署。

01新政策提出哪些新要求

再开发的范围不同→

从“城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地”到“一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。”低效用地再开发范围由“城镇”扩大到“城镇和乡村”。

依据规划不同→

“依据国土空间总体规划，明确低效用地再开发的重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元。探索编制空间单元内实施层面控制性详细规划”。

再开发侧重点不同→

2016年文件是“促进城镇更新改造和产业转型升级，优化土地利用结构，提升城镇建设用地人口、产业承载能力，建设和谐宜居城镇。”，新文件是“以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变”。

02低效用地再开发面临的困境

缺乏上位法的支撑

一是土地协议出让困境；

二是土地置换困境；

三是集体土地自愿转国有的困境。

历史遗留的无权属登记土地房屋确权登记难

一是历史用地登记难；

二是历史建筑登记难。

不同规划体系之间缺乏有效衔接

一、虽然已部署编制了低效建设用地再开发专项规划，但无法定约束力，还未能取代详细规划指导实际工作；

二、现有控制性详细规划与存量低效建设用地再开发利用不相适应，现行控制性详细规划主要面向新增建设用地且偏重于对开发地块控制，未能体现低效用地再开发的特殊要求。

拆迁难度大

“三旧”改造中，拆迁安置主要由市场主体与原权利人协商确定，协商谈判的难度高，矛盾突出。

一是集体土地拆迁纠纷处置缺乏法律措施；

二是对于拒签拆迁补偿协议的极少部分原权利主体，缺乏司法解决途径；

三是拆迁补偿安置标准不明确。目前大部分地方尚未出台针对“三旧”改造的拆迁补偿安置标准。

相关土地税费困境

一是企业所得税困境；

二是契税困境；

三是土地置换的税务困境。