1、土地储备是什么？

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。

土地储备的主体是土地储备机构，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

土地储备的对象包括：1）依法收回的国有土地；2）收购的土地；3）行使优先购买权取得的土地；4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5）其他依法取得的土地。

土地储备的流程主要包括征购、储备/前期开发、供应3个环节：1）征购：根据土地储备计划进行征购。2）储备/前期开发：按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。3）供应：根据土地供应计划采用土地招标、拍卖、挂牌的方式出让。

2、土地储备制度的建设历程

关于土地储备的融资渠道，监管历程如何？

第一阶段：土地储备贷款（2001-2012年）

2001年，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“金融机构要依法提供信贷支持”。

第二阶段：不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019年）

2016年，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）提出“各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。

2017年，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）明确地方政府可采取发行土地储备专项债券的方式为土地储备举借债务。

第三阶段：土地储备专项债被叫停（2019年9月以来）

2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。

3、征求意见稿，有什么区别？

2024年5月21日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），对2018年发布的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）进行修订。

关于本次征求意见稿，市场关注到其仍保留了土地储备专项债的相关内容。2019年9月国务院常务会议明确“专项债资金不得用于土地储备”后，至今无土地储备专项债发行，此次征求意见稿保留土地储备专项债的相关表述，市场较为关注是否会有重启土储专项债的可能性。

结合近期地产重磅政策密集出台，聚焦保交房和去库存，当前地方财政承压的背景下，土地储备资金是链条的关键环节，若土储专项债能重启，将形成关键性补充。但另一方面，2024年专项债投向新增了城中村改造，且城中村改造专项借款亦在推进，与土储专项债的用途有部分重叠，因而具体的政策走向还有待进一步期待观察。

风险提示：部分数据缺失所导致的偏差；政策调整超预期；宏观经济、地方政府债务压力。

报告目录

土地储备是什么？

根据《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。

土地储备的主体是土地储备机构，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。

土地储备的对象包括：1）依法收回的国有土地；2）收购的土地；3）行使优先购买权取得的土地；4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5）其他依法取得的土地。

土地储备的资金来源有哪些？

根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。从2016年1月1日起，土地储备资金可从以下渠道筹集：

1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。

3）发行地方政府债券筹集的土地储备资金。

4）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。

5）上述资金产生的利息收入。

土地储备的流程如何？

土地储备的流程主要包括征购、储备/前期开发、供应3个环节：

1）征购：根据土地储备计划进行征购。

2）储备/前期开发：按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。

3）供应：根据土地供应计划采用土地招标、拍卖、挂牌的方式出让。

土地储备制度的建设过程

1996年8月，上海市土地发展中心成立，成为我国第一家土地储备机构。1997年8月，杭州市土地储备中心成立。1999年3月，《杭州市土地储备实施办法》出台，这是我国首部关于土地储备的地方政府规章。

2001年4月，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），首次明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”

2007年11月，国土资源部等三部门印发《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），明确“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”，土地储备制度框架体系基本建立。

2012年11月，国土资源部等四部门印发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号），提出建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理，规范土地储备融资行为。

2016年2月，财政部、国土资源部等四部门印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构”，清理压缩现有土地储备机构；“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”，进一步规范土地储备行为。

2017年5月，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），提出“2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为”。

2018年1月，国土资源部等四部门修订印发《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号），进一步规范土地储备管理，在机构职能、业务、资金、监管等方面进行了修订。

2024年5月21日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），2018年的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）有效期为5年，现已到期，需修订并重新发布。

更细化来看，关于土地储备的融资渠道，监管历程又是如何？

第一阶段：土地储备贷款（2001-2012年）

2001年，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“金融机构要依法提供信贷支持”，明确支持金融机构为地方政府的土地储备提供融资。

2004年，《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发[2004]57号）提到，“商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人不得发放土地储备贷款。”

2007年，《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）明确“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求”。并对举借的贷款规模等方面进行了详细规定。

2012年，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）提出“土地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策”“省级财政部门依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后，向土地储备机构核发年度融资规模控制卡”。并强调“列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款”“贷款期限最长不超过五年”。

第二阶段：不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019年）

2016年，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）提出“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”，禁止土地储备机构举借贷款，成为转折点。规定“土地储备支出首先从国有土地收益基金、土地出让收入、存量贷款资金中安排，不足部分再通过省级政府发行的地方政府债券筹集资金解决”。

2017年，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）明确地方政府可采取发行土地储备专项债券的方式为土地储备举借债务，“省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体”“发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡”。

注：土地储备专项债券：是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

2018年，《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）提到“财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、监督管理资金支付和收缴及土地储备专项债券发行、还本付息等工作”。

第三阶段：土地储备专项债被叫停（2019年9月以来）

2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，正式叫停土地储备专项债。

2020年4月，时任财政部副部长许宏才在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上明确“今年明确政府的专项债不用于土地收储和与房地产相关的项目”。

2022年9月，《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预[2022]126号）再次强调“严禁通过举债储备土地”。

征求意见稿，有什么区别？

2024年5月21日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），对2018年发布的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）进行修订。

我们关注，本次修订具体有哪些区别？ 

关于本次征求意见稿，市场关注到其仍保留了土地储备专项债的相关内容，2018年印发的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）中关于土地储备专项债的表述，在本次征求意见稿的第二十条、第二十二条基本保留。

2019年9月国务院常务会议明确“专项债资金不得用于土地储备”后，至今无土地储备专项债发行，此次征求意见稿保留土地储备专项债的相关表述，市场较为关注是否会有重启土储专项债的可能性。

结合近期地产重磅政策密集出台，聚焦保交房和去库存，当前地方财政承压的背景下，土地储备资金是链条的关键环节，若土储专项债能重启，将形成关键性补充。但另一方面，2024年专项债投向新增了城中村改造，且城中村改造专项借款亦在推进，与土储专项债的用途有部分重叠，因而具体的政策走向还有待进一步期待观察。

小结

1、土地储备是什么？

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。

土地储备的主体是土地储备机构，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

土地储备的对象包括：1）依法收回的国有土地；2）收购的土地；3）行使优先购买权取得的土地；4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5）其他依法取得的土地。

土地储备的流程主要包括征购、储备/前期开发、供应3个环节：1）征购：根据土地储备计划进行征购。2）储备/前期开发：按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。3）供应：根据土地供应计划采用土地招标、拍卖、挂牌的方式出让。

2、土地储备制度的建设历程

关于土地储备的融资渠道，监管历程如何？

第一阶段：土地储备贷款（2001-2012年）

2001年，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“金融机构要依法提供信贷支持”。 

第二阶段：不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019年）

2016年，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）提出“各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。 

2017年，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）明确地方政府可采取发行土地储备专项债券的方式为土地储备举借债务。

第三阶段：土地储备专项债被叫停（2019年9月以来）

2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。

3、征求意见稿，有什么区别？

2024年5月21日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），对2018年发布的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）进行修订。

关于本次征求意见稿，市场关注到其仍保留了土地储备专项债的相关内容。2019年9月国务院常务会议明确“专项债资金不得用于土地储备”后，至今无土地储备专项债发行，此次征求意见稿保留土地储备专项债的相关表述，市场较为关注是否会有重启土储专项债的可能性。

结合近期地产重磅政策密集出台，聚焦保交房和去库存，当前地方财政承压的背景下，土地储备资金是链条的关键环节，若土储专项债能重启，将形成关键性补充。但另一方面，2024年专项债投向新增了城中村改造，且城中村改造专项借款亦在推进，与土储专项债的用途有部分重叠，因而具体的政策走向还有待进一步期待观察。

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