尽管我们前文中提及过，在过去的PPP模式和其他基础设施投融建领域中，有限合伙制形式有过实践，但是从全国范围看仍然属于新鲜事物。因此，如何能够合法合规、有效的运用有限合伙制形式，仍然是需要从业者认真学习的。我们根据实践经验，将有限合伙制形式的主要实施要点总结如下。

前提说明：第一，特许经营项目包括新建、改扩建和盘活存量资产三种项目类型，从理论上看，有限合伙制在三种类型的项目中均可以适用。但从实践看，含有“建设”元素的新建和改扩建项目更具有典型性和普遍性，因此，本文所归纳的实施要点是建立在新建与改扩建项目基础上的，对单纯的盘活存量资产项目不再单独讨论。第二，有限合伙企业涉及到的内容纷繁多样，本文仅是围绕特许经营项目进行讨论，对于常规的有限合伙企业的运作要点将不再阐述。

一、充分重视合伙协议 

 有限合伙企业的合伙协议，相当于有限公司的章程与股东投资协议的结合体。我们经常将公司章程形象的比喻为公司中的宪法，但是合伙协议却体现了比宪法更重要的作用：一方面，它制定了合伙企业最重要的、根本性的制度；另一方面，它也是更多的对合伙事务、各合伙人之间的权利义务进行了明确约定，甚至可以细化到多少限额内的资金由谁支配、出现某一个违约行为该具体承担何种违约责任。因此，合伙协议是保障合伙企业正常、可持续运行的核心制度，同时也是合伙企业出现各种特殊情况时的处理准则。如果将合伙协议等同儿戏，像公司章程一样采用拿来主义，那将为未来的项目留下巨大隐患，无异于玩火自焚。

 关于合伙协议的具体内容构成，碍于篇幅，本文不再阐述。这里仅说明几个特殊问题：第一，常规情况下，合伙协议应由普通合伙人起草，但是可能部分特许经营项目的普通合伙人是被社会资本方指定的角色，其未来在合伙企业中的行为绝大部分情况下受有限合伙人的支配，因此，合伙协议可能由有限合伙人来完成的；第二，合伙协议将影响到特许经营项目未来几十年的经营发展，而如此长期限的运营，将可能在技术、模式、市场等方面出现重大变化，因此，必须要使合伙协议具备前瞻性，制订出未来可能出现调整经营内容、运作模式等方面的制度修改机制（也就是说，在签订合伙协议之时可能无法预见到未来出现的一些特殊情况，但是，应明确未来如果出现了某种情况时，该由哪个合伙人来修改和制定新规则，如何对新规则进行表决，以避免未来出现僵局）；第三，鉴于特许经营项目的长周期的性质，若有限合伙企业的普通合伙人为民营企业，应充分考虑到一旦该民营企业自身出现危机时，合伙企业该如何做出风险防范和投资结构、管理与决策机制等调整。这并不是对民营企业的歧视，而是基于我国民营企业的寿命普遍较短，并且很多公司的最终实际控制人为少数自然人，核心人物将对公司未来发展产生核心作用。

二、何种情况下需要采用基金形式

 我们在前文中明确阐述了有限合伙企业并不一定非要以有限合伙制基金形式体现，但是，在某些情形下，基金却是项目具有合规性和落地性的重要保障基础，因此，我们需要了解在什么情况下需要设立有限合伙制基金。

1.在项目未来需要募集资金时

      募集资金是基金的核心作用，如果项目未来需要向不特定人募集资金，只有以基金的形式方为合法。当然，通常的特许经营项目对外募集资金的可能性相对有限，但是也不乏个别项目存在着这种需求。例如，在某些文旅、农业项目中，几十年的经营期限内，随着科技水平、经营模式、消费者观念等影响，在未来项目进入到运营期后可能会涉及到一些设施的改扩建、设备的更新，那么项目公司将不得不另谋资金，而政府方和社会资本方可能出于各种原因不愿追加投资，此时如果采用对外募集资金的方式有可能解决这个现实问题。当然，这里有一个重要的前提是募资后能够尽快形成经济效益，以使这部分投资人能够在合理的容忍期内（目前基本以5年为基本期限）实现投资收益，若存在收益不足，项目公司有相应的资金能够给予补足。

2.有私募基金管理人参与的情形下

 为了规范基金行业发展、保护投资者权益，私募基金管理人的经营活动在我国一直受到严格的监管。根据政策指导精神（目前虽未有政策明确规定，但已经属于行业共识），私募基金管理人如果参与有限合伙企业，则该有限合伙企业就同样需要向中国证券投资基金业协会（简称“中基协”）办理备案，也就是说这个有限合伙企业必须就是基金。如果私募基金管理人参与设立的有限合伙企业不参与备案，则很可能遭受到相关部门的处罚。这个问题是具有一定现实意义的，例如，如果有限合伙人为金融机构（例如信托、银行理财公司等），通常会要求普通合伙人为经过备案的私募基金管理人。另外，很多央企根据内部制度规定，也会指定央企内部的私募基金管理人作为有限合伙企业的普通合伙人。

除以上两种情形外，大部分情况下，有限合伙企业并不需要必须以基金形式体现。当特许经营项目不需要对外募集资金时，采用基金形式徒增烦恼。

三、关于有限合伙企业中的投标人确定

 如果在传统的公司制形式下，社会资本联合体共同参与投标，并在中标后组成项目公司，这种流程与结构十分清晰。但是对于有限合伙企业来说，情况却复杂得多。我们需要根据不同的情况分别阐述。

1.如果各合伙人均为投标人

 例如，建筑商与运营商组成了社会资本联合体参与投标，中标后，运营商作为普通合伙人（即管理人），建筑商作为有限合伙人。此种情况属于合规的操作方式，由于其结构比较容易理解，我们不再阐述。

2.如果投标人只做有限合伙人

 此时通常需要引入新企业作为普通合伙人，我们通过下图形象地来展示：

 从上图可以看出，有限合伙企业将由没有参与投标的新企业来控制，进而对项目公司和项目享有了控制权。即便是这个新企业为有限合伙人的关联企业，但是从法律层面上其也是一个单独的经济主体，况且，实践中也并不能就此认定其与相关的有限合伙人始终属于一致行动人。因此，此种情况实际上等于中标人获得项目后，将项目转让给了第三方，与我国的招标投标法明显相悖。

 因此，如果社会资本联合体中标后都体现为有限合伙人，存在法律上的较大瑕疵。我们建议，社会资本联合体应在投标前就明确中标后的组织形式，将未来担任普通合伙人的企业同样作为联合体参与投标。

3.如果普通合伙人中标后引入有限合伙人

这里可能分成两种情况：一是中标人是单独的普通合伙人，二是中标人是普通合伙人和一部分有限合伙人组成的联合体。如下图：

这是一个比较特殊的情况，但是确实有可能发生。有观点认为此种方式并没有违反法律规定，毕竟中标人未来仍然掌控项目，而没有转让项目。但是，我们认为此观点存在一定的瑕疵。诚然，从中标人角度看，确实在中标后作为普通合伙人仍然是项目的控制人，但是，特许经营项目属于公益性项目，尽管未参与投标的有限合伙人2并不管理有限合伙企业，但是，未经过投标环节而由中标人任意指定，将有悖于公平原则，轻易让市场主体获得了公共领域的商业机会。同时，该有限合伙人2若没有完成自己的既定任务，也将会影响到特许经营项目的有效实施。

因此，我们认为这种方式仍然在法律上存在瑕疵。我们建议，要么有限合伙人2参与联合体投标，要么中标联合体再次通过招投标方式选择有限合伙人2（对于此时谁应为招标人，本文不再讨论）。

四、普通合伙人和管理人的选择

 普通合伙人和管理人是有限合伙企业的掌控人，进而成为特许经营项目的实际控制者，对其选择的正确与否关乎到全局的兴衰成败。因此，需要我们格外慎重（对于普通合伙人和管理人之间的关系，我们在上一篇文章已经做过阐述，此处不再赘述）。

1.普通合伙人与管理人的选择应采用“突出主导、兼顾制衡”的原则

 具体来说，我们建议以运营商作为有限合伙企业的管理人，最终主导项目运营；并由投资人和/或建筑商指定的企业作为非管理人的普通合伙人（简称“非管理人GP”），实施必要的监管。采用此种原则的原因，一方面是PPP新机制下的特许经营项目聚焦使用者付费，运营商在项目进入运营期后处于核心地位，因此，其作为有限合伙企业的管理人是当仁不让的。另一方面，作为提供大量资金和承担重要建设任务的投资人和建筑商，也不可能将如此 大投资规模的项目经营完全放手给运营商，一定程度上的监督和制衡是不必可少的。当投资人和建筑商为国有资本时，这种监管权更是国资监管的明确要求。因此，未来特许经营项目的有限合伙企业将可能出现以下情况：一是双GP局面，投资人和建筑商共同指定一个非管理人GP。这种情况是普遍存在的，当前很多项目均为某央企投资公司作为牵头人，带领若干工程局组成央企联合体；二是多GP局面，在投资人与建筑商（或有其他方存在）并没有关联性和足够信任度时，各方出于各自风控要求，都可能指派一个关联企业作为非管理人GP。对于多GP的情况，市场中出现较少，但其逻辑仍然符合以上分析，我们也无须另行讨论。

2.尽量避免由私募基金管理人担任普通合伙人和管理人

 一旦有限合伙企业当中出现了经过备案的私募基金管理人（目前很多央企和金融机构作为LP时，其指定的GP往往都是如此），那么该有限合伙企业将被要求强制以私募股权投资基金的名义进行备案，并接受中基协的监督管理以及要遵守私募基金的各项规定。因此，为了促进项目的尽快落地，避免私募基金管理的诸多不必要的限制，我们建议尽量不指定在中基协备案的私募基金管理人作为普通合伙人。除非是如前文所述，本项目确实未来某一时刻需要对外募集资金，则以基金形式存在方可实现这一目的。但即便是这样，在将来需要募集资金之前引入私募基金管理人并进行基金备案也为时不晚。

3.明确普通合伙人与管理人的退出问题

 普通合伙人和管理人在有限合伙企业和项目公司中处于核心地位，未来其是否可以从合伙企业中退出，需要严谨对待。地方政府不仅要在特许经营协议中明确拥有批准权，而且更要在协议中设定退出程序、退出过程中的职责、退出后的配合与追责机制。若缺少这种制度设计，未来将容易在退出时出现僵局，最终影响项目的实施（对于退出制度，本文在下部分仍然有所阐述）。

4.关于国有企业担任普通合伙人的问题

      从法律层面看，我国《合伙企业法》明确规定了，“国有独资公司、国有企业、上市公司、公益性事业单位、社会团队不得担任合伙企业的普通合伙人”。此规定的目的主要在于普通合伙人对有限合伙企业承担无限连带责任，如果国有企业担任普通合伙人将可能给国有资产的安全带来隐患。但是实际上，上述机构也都是独立法人，如果对外发生债务则仅以其注册资本为限承担有限责任，这其实已经形成了一层法律风险隔离，不会使国有资本无限制的用于偿债。因此，《合伙企业法》关于国有企业不得作为普通合伙人的规定在实践中并没有太大意义。《合伙企业法》诞生于2006年，至今已有18年历史了，有些规定确实并不适合今天的经济发展了。

      从实践看，一方面，中基协关于私募投资基金管理人登记和基金的相关政策并没有明确禁止国有企业不得作为基金管理人；另一方面，我国很多实体类央企、金融机构、地方政府都设立了国有全资的私募基金管理公司，并已经在市场上运行多年。可见，当前我国基金主管部门并没有对国有企业担任基金管理人给予任何的限制。如此严格的私募基金管理人尚且如此，作为普通有限合伙企业的普通合伙人就更没有限制国有企业担任的必要了。因此，我们认为在特许经营项目中，国有企业担任普通合伙人尽管与《合伙企业法》的规定相矛盾，但是也并不需要过多担心。