PPP新机制适用于哪些项目？这是最近令政府部门非常困惑的一个问题。截止2024年5月底全国PPP项目中标1700余个，特许经营中标者不符合新机制要求（本级国企参与）、未采用使用者付费模式（仍采用缺口补助、可行性补助、保底收益等方式）、收费价格不合理（未按现行行业价格收费标准收费，价格测算采用总成本倒推方式）、未按规定补贴（污水补贴未见行业补贴文件）等问题是最常见的问题。2023年11月、2024年4月国家发改委先后下发通知要求相关部门进行整改，并要求在2024年6月30日前在政府和社会资本合作项目信息系统中进行填报。

01 、PPP新机制应用领域 

2023年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称“PPP新机制”），这是我国政府和社会资本合作（PPP）发展史的重要里程碑。《新机制》规范和严格限制了PPP项目的适用范围，明确界定新机制的边界条件，建立了以鼓励民间投资、发挥市场机制、遏制新增地方政府隐性债务为显著特征的特许经营新模式。

PPP新机制要求“合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。”

对比PPP旧机制的应用领域（PPP项目库中具体分19类），PPP新机制的应用领域大幅减少，主要包括交通、物流园区、市政、环境保护、水利、公共服务、新基建、存量和改扩建结合等8个领域。但是，对比特许经营管理办法（25号令）适用的“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程”5大领域，新机制适用范围扩大并细化。PPP新机制将促使政府、社会资本深度挖掘项目的运营收入，倒逼地方政府加快建立健全部分行业和领域的收费标准及价格机制。

02 、PPP新机制适用于哪些项目？

大部分政府部门和咨询机构并未真正了解PPP新机制，对PPP新机制的适用范围仍存在误区，仍存在侥幸心理。那么那些项目适用于PPP新机制呢？概括下来主要有以下四点：

1、项目属性。严格限制特许经营范围，PPP项目必须同时具备公益性和经营性的双重属性，仅仅具有单一的公益性或经营性都不得采用特许经营模式。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。

举例子：户外广告是否有必要做PPP？

分情况，如果户外广告是实施的基础资产是单独的(比如城区户外广告)，那么户外广告本身一种经营服务，不适用《基础设施和公用事业特许经营管理办法》可以直接采用经营权、使用权、设置权出让的方式。如果户外广告实施的基础资产伴生其他公共服务、无法分割的（比如高速公路、停车场等）适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。如果当地的户外广告管理办法对此有约定的按管理办法执行，可以根据项目实际情况进行PPP模式论证。目前大部分地区采用的是经营权、使用权、设置权出让的方式实施户外广告项目。

2、项目收费渠道和方式。PPP新机制聚焦使用者付费，要求明确收费渠道和方式。如果项目存在补贴收入，项目所在地或所属行业要有统一的运营补贴规定，不因项目采用PPP模式而额外新增地方财政未来支出责任。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

举例子：**区“城市大管家”特许经营项目

该项目包含建设项目与匹配资源运营（使用者付费）、公共服务（运营补贴）两部分。

建设项目与匹配资源运营包含：收集收运房（亭）、“渗漏液”处置厂、垃圾分类科普馆、绿化提升改造、转运站改造、公厕改造等6个项目建设及匹配资源运营，建设项目总投资11616.70万元，建设项目及匹配资源运营年限为16年（含1年建设期）。

公共服务包含：城市道路（含无物业小区）清扫保洁、垃圾收集及转运（含前端收运、后端转运、垃圾转运站运营、渗漏液处置运营）、公厕管护、绿化管护（含公园广场）、市政设施维护、特种设施维修与看护等6项服务内容，运营补贴21170.56万元/年，公共服务年限为8年。

本项目采用使用者付费+运营补贴的模式，其中运营补贴部分（每年21170.56万元/年）是不合规的，显然增加了地方政府未来支出责任。主要原因是115号文中的按规定补贴运营成本指的不是从补贴实施流程合规性出发而是从补贴最终的结果出发，即项目补贴只能是通用补贴不能是项目补贴，不能因为采用PPP模式额外增加地方债政府支出责任。对于违规补贴项目，后期均需整改。

3、鼓励民营企业参与。新机制要求坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，并制定了《支持民营企业参与的特许经营新建项目清单》，特许经营者的选择需满足清单要求。同时根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》本级国有企业除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的联合投标方或项目公司股东。

举例子：

**县东部城乡供排水一体化建设项目特许经营权

**县西部城乡供排水一体化建设项目特许经营权

**县南部城乡供排水一体化建设项目特许经营权

**县北部城乡供排水一体化建设项目特许经营权

**中部片区城乡供排水一体化建设项目

特许经营期：40年（其中建设期2年）

中标单位：******水务开发有限公司（注：股东为***金融和国有资产发展中心）

根据115号文《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》规定，供排水项目中民营企业股权占比原则上不低于35%，该项目中标单位为本级国有企业不符合115号文要求。

4、项目盈利能力。盈利能力分析主要研究使用者付费收入的稳定性和成长性，在项目全部投资为权益资金的情形下，考察项目全生命周期的现金流入，分别从计算基于项目投资现金流量表、特许经营者自有资金现金流量表的财务内部收益率等盈利能力指标。盈利能力分析是否适合采用特许经营模式。如采取多种方式后，盈利能力仍不足，则不应采用特许经营模式。

实际中，大部分中介机构并未按《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》要求正确测算项目盈利，导致测算误差。对于盈利水平较低的项目可以采用拉长项目运营期、投资支持、资源支持等方式保证项目合理盈利水平。同时引导特许经营者合理承担项目风险，鼓励特许经营者采用方式创新、拓宽收入来源、降本增效，提升项目收益水平。

当项目属性、收费渠道和方式、盈利性、特许经营参与者均满足政策要求时可采用PPP模式。

03 、本级国企与PPP新机制问题

《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》中对于特许经营者基本条件的规定如何适用?据此规定是否本级平台除作为政府出资人代表外不得参与本级特许经营项目?

回复：需要正确理解原文的规定。《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》中对特许经营者基本条件的原文是：

按照以下要求， 明确特许经营者基本条件： 除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外 ，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司） 不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建） 项目的投标方 、联合投标方或项目公司股东 ； 作为政府出资人代表时 ，原则上不得在项目公司中控股。

原文的意思是在新建（含改扩建）项目中，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司） 除作为政府出资人代表不得以任何方式参与PPP新机制项目，但是对于存量项目不受此条限制，所以对于以TOT方式的PPP项目本级国有企业是可以参与的，是合规的，没有问题的。《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》是一个强制性文件，是必须遵循的，对于新建（含改扩建）项目，地方本级国有独资或国有控股企业只能以政府出资人代表方式参与。

在编写大纲生效后政府本级平台作为经营主体的特许经营项目是否还合规?

回复：要看项目的具体情况，如果是2023年2月后的项目适用于新机制，项目自身是新建（含改扩建）的适用于《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》中对特许经营者基本条件的规定。如果本级国有企业确实以非政府出资方的形式以PPP的名义参与了项目是不合规的，需要进行整改。国家发改委从2023年12月份以来多次对不符合PPP新机制要求的项目叫停整改，对未按清单要求最大程度引入民营企业参与，让地方本级国有企业中标特许经营新建项目，国家发改委向个别省级发展改革委发函立即叫停违规项目，并上报决策流程、决策部门、参与单位、参与人员、中介机构等详细情况。

对于不合规项目需要依法整改，目前常见的方式有两种：一种是严格按照新机制要求本级国有企业退出重新招投标，第二种是以非PPP名义实施，取消特许经营权，项目改为政府直投，授权国有企业建设运营。

根据前述规定，是否特许经营类项目必须要有民营资本参与?115号文附件《支持民营企业参与特许经营新建(含改扩建)项目清单》中对于民营企业的资本比例要求是否是必须参照的?

回复：115号文是纲领性文件。PPP新机制的核心特征之一是优先选择民营企业参与，为了最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，专门制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，这个名单是必须遵循的。名单为不完全列举法，名单外项目也应参照115号文执行（比例可以灵活），名单内的项目可以采用PPP模式，也可以不采用PPP模式。

根据明树数据，2023年2月1日至2023年11月8日中标的PPP项目（主要为特许经营项目）总计1063个，中标金额超过1.2万亿元。针对民企参与条件这一项的判断，可能不符合PPP新机制民企参与条件的项目有613个，涉及项目投资规模约2994亿元，主要分布在市政、农业林业等领域，地域分布主要在四川、贵州、湖南、山东、云南等地。截止2024年5月底，全国PPP新机制中标项目约为1725个项目，大部分项目均存在资格不合规问题。根据《关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知发改办投资〔2024151号》规定，国家发改委要求清理整改后符合PPP新机制的项目在6月30日前在信息系统内完成补充填报，届时国家发改委将组织力量进行复核，如不符合发改委清理整改要求，需继续开展清理整改，否则将移出信息系统。

不同于原PPP模式的制度框架，PPP新机制特许经经营方案围绕特许经营项目的“两个目的、三个方面”编写。“两个目的”包括明确项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性；“三个方面”包括项目自身建设内容、特许经营协议关键内容、特许经营模式可行性论证。其中特许经营模式可行性论证是PPP新机制前期工作的核心。PPP新机制咨询机构需要收集项目相关资料和基础数据，进行项目前期的调研工作，与潜在特许经营者进行谈判，对实施方案进行市场测试。如该项目建设确有必要且需尽快建设，但特许经营者在项目投入运营后相当长时间内难以实现盈利，则需论证采取特许经营模式的可行性。对于无法满足采取特许经营者盈利需求的项目，可考虑通过其他方式依法依规建设。

《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》中对于特许经营者基本条件的规定以及115号文附件中《支持民营企业参与特许经营新建(含改扩建)项目清单》的规定堵死了地方政府通过PPP项目进行变相融资路径，PPP新机制回归初心本源最大程度鼓励民营企业参与，畅通民间资本参与基础设施投资渠道，不再是走过场、走形式的表面工程。无论是地方政府、国有企业、实施机构、民营企业和中介服务机构要重新审视PPP新机制的政策要求，真正做到风险共担、利益共享、长久合作。

（来源：网络）

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