2025年6月，审计署公布《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中就9省份地方专项债券管理使用情况，发现各类问题金额1325.97亿元——9个地区违规举借20.29亿元，7省虚报支出完成情况464.35亿元，92个地区挤占挪用651.8亿元，70个地区闲置或损失浪费189.53亿元。同类问题在不同省份反复出现，说明问题不在“知不知道”，而在“做没做到”。

下面这份清单，把审计署历年报告里反复出现的几类问题，按项目周期拆开整理。每一条标注适用情形、核查要点和依据条款。文中所引法规条文均标注了核验状态。具体适用时，需结合项目资金来源（中央预算内/专项债/一般债）、审批层级和行业主管部门要求进一步判断。

一、决策环节：程序留痕是底线，实质决策是核心

风险点1：未履行集体决策程序 / 未批先建

适用情形：政府采取直接投资或资本金注入方式的项目，项目建议书、可行性研究报告、初步设计三者缺一，或批准前已实际开工，或审批文件未正式印发即进场施工。

审计核查要点：

● 是否取得投资主管部门的审批文件，而不只是“同意开展前期工作”的函；

● 审批文件载明的建设内容、规模、投资额，与现场实际是否一致；

● 集体决策是否有会议纪要，是否记载决策依据、参会人员、讨论意见、表决结果四项要素；

● 现场开工时间与审批文件印发时间的先后关系。

依据：《政府投资条例》（国务院令第712号，2019年7月1日施行，现行有效）第九条规定，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，报投资主管部门审批。第二十二条规定，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

常见误判：有些项目拿着“项目建议书批复”就开工。在多数地方的审批实践中，政府投资项目的“批”指向的是初步设计及投资概算的批准，但具体取决于地方审批权限配置，不能一概而论。

风险点2：以企业核准备案规避政府投资审批

适用情形：应由政府直接投资、资本金注入或实质性承担偿还责任的项目，通过国有企业以企业投资项目核准或备案的形式取得“合规外观”。

审计核查要点：

● 穿透看资金实际来源和偿还责任——如果财政资金是实际出资方或最终还款来源，即使项目单位登记为企业，仍应走政府投资审批程序；

● 检查项目单位的资产负债表中是否有对应的政府性债务记录。

依据：《国务院办公厅关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号，2026年4月8日成文、4月15日公布）第二条明确：“对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。”

风险点3：决策终身负责制未落实

适用情形：重大政府投资项目决策无记录、无签字，或者虽有记录但决策依据缺失、论证不充分即作出决定。

审计核查要点：

● 检查项目决策是否形成了可追溯的书面记录，重点看“谁提议、谁反对、依据什么数据”；

● 对因违规决策造成重大损失的，是否启动了问责程序。

依据：国办发〔2026〕13号明确“实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任”。

可核验的公开案例：

风险点4：可研、初设深度不足或内容不实

适用情形：可行性研究报告的投资估算与初步设计概算偏差过大，或可研中的市场需求、建设条件等关键论证缺乏数据支撑。

审计核查要点：

● 对比可研报告的投资估算与初设概算，偏差率超过10%的应重点关注；

● 检查可研报告是否按《通用大纲》要求包含了“项目影响效果分析”“项目风险管控方案”等章节。

依据：《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号，2023年5月1日施行，现行有效）明确，政府投资项目可行性研究报告原则上应按照《通用大纲》进行编写，并作为各级政府及有关部门审批政府投资项目的基本依据。《通用大纲》对编写内容和深度提出了“一般要求和基础指引”。

关于10%阈值：《政府投资条例》第十二条规定：“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”注意措辞是“可以要求”而非“应当要求”，审批部门有一定的裁量空间。

二、概算与资金：超概、挪用、重复申请

风险点5：超概算未报批、擅自扩大规模提高标准

适用情形：实际完成投资超过核定概算，或建设过程中增加建设内容、提高装修标准、扩大用地面积，未重新履行概算调整程序。

审计核查要点：

● 将竣工财务决算中的实际投资与初设批复概算逐项对比；

● 对超概部分，检查是否有原审批部门的调整批复文件，而非项目单位自行“内部调整”；

● 关注“建设内容变更”是否通过设计变更联系单等方式被记录并批准；

● 初步设计概算超过可研投资估算10%的，核查项目单位是否按规定向投资主管部门报告。

依据：《政府投资条例》第二十三条——政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

风险点6：概算调整造假套取中央资金

适用情形：通过虚增工程量、抬高材料单价、虚构设计变更等方式人为做大概算调整金额，以套取中央预算内投资补助或贴息资金。

审计核查要点：

● 将概算调整申报材料中的工程量清单与施工图、现场签证进行抽样核对；

● 关注同一工程内容在不同申报材料中是否出现价格矛盾；

● 检查是否存在将已完工项目包装为“续建项目”申请补助的情形。

依据：《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（发改委令第38号，2025年12月29日公布，2026年3月1日施行）第八条明确：“投资补助和贴息资金应当用于计划新开工或续建项目，除对未足额安排的项目安排剩余资金、用于应急除险项目等特殊情况外，不得用于已完工项目。”

风险点7：资金挪用、挤占、闲置

适用情形：将某项目的财政资金用于另一项目、单位日常经费，或将专项资金存入非项目账户、长期滞留未拨付。

审计核查要点：

● 追踪资金流向：从财政部门拨付到项目单位，再到施工/供货单位，看是否存在中途“拐弯”；

● 对长期闲置资金，核查是否达到结转两年以上的标准；

● 检查项目单位是否按项目单独核算，而非与单位经费混账。

依据：《基本建设财务规则》（财政部令第81号）第九条规定，财政资金管理应当遵循专款专用原则，严格按照批准的项目预算执行，不得挤占挪用。

审计署公开数据可作参考：2024年度审计工作报告显示，92个地区挤占挪用专项债资金651.8亿元，主要用于“三保”、偿还国企债务等。

风险点8：同一项目重复申请不同专项资金

适用情形：同一建设内容已获得中央预算内投资补助，又向其他专项资金渠道（如超长期特别国债、专项债、其他部委专项资金）重复申报。

审计核查要点：

● 梳理项目历次资金申请文件，对照已获得的资金批复，看建设内容是否重叠；

● 关注项目代码（在线审批监管平台生成）是否被用于多次资金申请；

● 对“分期申报”的项目，核查各期建设内容是否确有区分。

依据：发改委令第38号第八条明确：“项目的投资补助和贴息金额原则上应当一次性核定，对于已经足额安排的项目，不得重复申请。同一项目原则上不得重复申请不同专项资金。”

风险点9：补助贴息资金不符合绩效管理要求

适用情形：获得投资补助或贴息的项目，未按规定设定绩效目标、未开展绩效自评，或绩效评价结果与资金安排脱钩。

审计核查要点：

● 检查项目申报材料中是否包含绩效目标表；

● 对已完工项目，查看是否开展了绩效自评，自评报告是否如实反映产出和效益；

● 关注是否存在“资金安排了但项目未产生预期效果”的情况。

依据：《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求“全面实施预算绩效管理”，将绩效管理覆盖所有财政资金。

三、招投标与采购：程序瑕疵最容易“肉眼可见”

风险点10：规避招标、围标串标、骗取中标

适用情形：化整为零，将达到公开招标限额的项目拆分为多个小额合同；多家投标文件异常一致，或投标保证金来自同一账户；招标人与特定投标人存在实质性沟通，或评标标准为特定投标人“量身定制”。

审计核查要点：

● 调取投标保证金流水，看是否来自同一或关联账户；

● 对比不同投标人的投标文件电子版，检查文档属性（作者、创建时间）是否相同；

● 检查招标公告发布至投标截止的时间是否符合法定最短期限；

● 对化整为零，计算同一项目同类合同的累计金额是否达到限额标准。

依据：《招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条、第四十一条分别对“属于投标人相互串通投标”“视为投标人相互串通投标”“属于招标人与投标人串通投标”的情形作了具体列举。第八条对邀请招标的适用条件作了严格限定。

风险点11：评标专家管理不规范、评标不公正

适用情形：评标专家选取未从专家库随机抽取，或评标委员会成员与投标人存在利害关系未回避，或评标打分明显偏离其他专家且无合理解释。

审计核查要点：

● 检查专家抽取记录，看是否从省级以上专家库随机抽取、是否有回避申请记录；

● 对打分异常低的评委，查看其评标底稿是否载明了扣分理由；

● 关注同一专家在短期内多次参与同一类型项目的评标，是否存在“专业户”现象。

依据：《评标专家和评标专家库管理办法》（发改委令第26号，2024年9月27日公布，2025年1月1日施行）第一条规定“保证评标活动的公平、公正”。

风险点12：招标文件设置不合理条件排斥潜在投标人

适用情形：招标文件中设置与项目实际需求无关的资质要求、业绩门槛，或限定特定所有制形式、特定地域的投标人。

审计核查要点：

● 对照《公平竞争审查条例》，逐项检查招标文件是否存在限定所有制形式、设置不合理准入条件等内容；

● 特别关注“本地业绩”“本地注册”等隐性地域限制。

依据：《公平竞争审查条例》（国务院令第783号，2024年8月1日施行）第九条第（三）项规定，起草单位起草的政策措施，不得含有“排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标”的内容。《公平竞争审查条例实施办法》（国家市场监督管理总局令第99号，2025年4月20日施行）第十五条对此作了进一步细化。

风险点13：政府采购方式不合规

适用情形：应当公开招标而擅自采用竞争性磋商、询价等方式。

审计核查要点：核查采购方式变更是否有财政部门的批准文件。

依据：《政府采购法》第七十一条对“应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购”的行为规定了法律责任。

风险点14：评审质疑处理不规范

适用情形：评审过程中未按规定记录，质疑投诉处理超期或未答复。

审计核查要点：检查质疑投诉的受理和答复时限是否符合规定。

依据：《政府采购法》及《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）。

风险点15：采购人与供应商串通

适用情形：采购人向供应商泄露评审情况，或收受回扣，或以咨询费、服务费等形式变相利益输送。

审计核查要点：对采购金额大、供应商集中度高的项目，关注采购人与供应商之间的资金往来。

依据：《政府采购法》第七十二条对“与供应商恶意串通”等行为规定了法律责任。

四、购买服务：负面前提清单比正面清单更实用

风险点16：将不属于政府职责范围的事项纳入购买服务

适用情形：将不属于政府职责范围的事项纳入购买服务，或超出政府购买服务指导性目录范围。

审计核查要点：合同内容是否在政府购买服务指导性目录范围内实施。

依据：《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，2020年3月1日施行）。

风险点17：以购买服务名义变相用工

适用情形：以购买服务名义变相用工、设置公益性岗位，规避编制管理。

审计核查要点：合同标的是否实质为“人员派遣”或“劳务用工”。

依据：财政部令第102号第十条第（五）项、第十八条相关规定。

风险点18：以购买服务名义违规举债

适用情形：以购买服务名义违规举债，或包含保底承诺、固定回报、回购安排。

审计核查要点：合同是否涉及融资行为，是否包含保底承诺、固定回报、回购安排。

依据：《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确：“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目”；“不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资”。

风险点19：将行政事项、货物与工程打包纳入购买服务

适用情形：将应由政府直接履职的行政事项、货物与工程打包纳入购买服务。

审计核查要点：是否将货物与服务打包，以服务之名采购货物；是否将建设工程打包纳入。

依据：财预〔2017〕87号文明确：“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”。

注意：风险点18（以购买服务名义违规举债）与下文风险点24（违规举借隐性债务）在本质上存在交叉——以购买服务名义形成的保底承诺、固定回报，本身就是隐性债务的形成路径之一。在自查时，建议将两条合并审查。

五、PPP与特许经营：新机制下的红线

风险点20：为具体项目设置保底承诺

适用情形：在特许经营协议中承诺最低需求量、最低收益率、固定回报，或变相通过“可行性缺口补助”实现保底。

依据：《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号，成文日期2024年12月12日，官网发布2024年12月24日）明确：“除法律法规和国家政策有明确规定外，不得针对具体项目设定任何保底安排，不得在特许经营协议中对具体项目作出保底约定或承诺。”

风险点21：未以竞争性方式选择特许经营者

适用情形：以直接委托、拍卖等方式选择特许经营者，或以“招商引资”名义规避竞争程序。

核查要点：优先采取公开招标方式；如不采取公开招标，是否有充分的合法性、合理性论证。

依据：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年六部委令第17号，2024年5月1日施行）第十六条规定，实施机构应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者；第八条规定“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”。发改办投资〔2024〕1013号进一步明确“不得采取拍卖等方式选择特许经营者”。

风险点22：协议未明确资产权属与移交安排

适用情形：特许经营协议中对项目资产的所有权归属、期满移交标准、移交时的状态要求未作约定或约定模糊。

核查要点：检查协议中是否有资产权属条款和移交条款，移交标准是否可量化、可验证。

依据：六部委令第17号相关规定。

风险点23：未聚焦使用者付费、违规财政兜底

适用情形：项目实际收入主要依赖财政补贴而非使用者付费，或通过“政府购买服务”方式变相为项目提供固定回报。

依据：发改办投资〔2024〕1013号要求“严格聚焦使用者付费项目”，PPP新机制项目应为“具有明确收费渠道和方式的使用者付费项目”。

风险点24：违规举借隐性债务

适用情形：在PPP、政府购买服务、政府投资基金等过程中，通过约定回购本金、承诺保底收益、政府违规担保等方式，形成政府中长期支出责任，实质上构成隐性债务。

依据：中发〔2018〕27号文对隐性债务的定义为：“地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”该文件未全文公开，具体适用时应结合财政部后续通报案例和现行监管口径判断。（注：部分公开转述中将“限额之外”表述为“预算之外”，两者含义基本一致，本文采用财政部通报和审计报告中通用的“限额之外”口径。）

风险点25：平台公司明股实债、政府违规担保

适用情形：平台公司以“股权投资”名义引入资金，但约定固定回报或回购安排；或地方政府为平台公司融资出具担保函、安慰函。

核查要点：

● 检查平台公司的股东出资协议和增资协议，看是否存在“名股实债”安排；

● 关注地方政府及其部门出具的承诺函、担保函、会议纪要，是否构成违规担保。

依据：《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）要求国有金融企业不得“要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任”，不得提供债务性资金作为项目资本金。

六、竣工决算：被忽视的“最后一公里”

风险点26：竣工财务决算编制严重滞后

适用情形：项目已投入使用但长期不办理竣工财务决算，或决算编制不及时超过规定期限。

审计核查要点：

● 检查项目竣工验收合格后是否在规定期限内编报竣工财务决算；

● 关注是否存在项目已交付使用多年、决算仍未办理的情形。

依据：《政府投资条例》第二十五条规定，项目建成后应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。《基本建设财务规则》（财政部令第81号）对竣工财务决算的编报时限有具体要求。

风险点27：竣工决算超概算、多计建设成本

适用情形：竣工财务决算中的实际投资超过批复概算且无调整批复，或存在多计工程价款、多计待摊投资等问题。

审计核查要点：

● 将竣工财务决算中的实际投资与概算批复逐项对比；

● 核查工程价款结算是否真实、准确，有无虚列投资支出。

依据：《政府投资条例》第二十三条；财政部令第81号。

七、自查怎么用

这份清单不追求“打勾即合规”。它的用法是三步：

第一步：逐项对号。把当前在库项目的决策文件、概算批复、资金台账、招标档案、购买服务合同、PPP协议拿出来，对照上面的“适用情形”看有没有中招的。

第二步：区分“程序瑕疵”和“实质违规”。程序瑕疵可以补，实质违规——比如资金已挪用、项目已违规开工、隐性债务已形成——补救成本完全不同。先排实质违规。

第三步：留痕比解释重要。审计现场最忌讳“当时讨论过但没记录”。集体决策的会议纪要、可研的评审意见、概算调整的批复文件，这些是“程序合规”的证据。没有这些，即使决策内容正确，审计也只能按“程序缺失”定性。

一点提醒：本文所列风险点及核查要点基于公开法规文件整理，不替代审计机关的具体审计判断，也不构成对特定项目合规性的结论性意见。审计巡查中发现的问题定性，最终以审计机关出具的审计决定书和适用法规为准。