一、城市体检：精准诊断是更新的前提

城市更新的起点，是先搞清楚城市哪里有问题、问题有多严重。没有系统的摸底排查，更新就容易变成凭感觉选项目、按热点铺任务，最终资源投下去，群众的真实需求没接住。"先体检、后更新"是所有工作的数据底座。

■1. 体检的组织机制

城市体检由城市政府主导，住房城乡建设部门牵头统筹，发改、财政、自然资源、民政等相关部门，以及各区、街道、社区共同参与。日常工作通常设在住建部门，负责制定方案、调度进度、汇总成果。

具体执行层面，多数城市会遴选第三方专业团队承担数据采集、分析诊断、报告撰写等技术工作。专业团队的选择通常考虑是否有同类项目经验，是否熟悉当地城市建设的基本情况。

协同机制上，多地形成"政府主导+专业机构支撑+群众参与"的工作模式。四川省建立"省督导市、市督导县"的联动调度机制，省级层面定期通报各市工作进展，市级对所辖县区进行督导，层层传导压力，确保体检工作按期推进、成果可用。

■2. 体检的指标体系

现行指标体系分为住房、小区（社区）、街区、城区四个层级，对应从单栋建筑到整个城市的不同空间尺度。

基础指标执行住房城乡建设部发布的统一体系。住房维度关注安全耐久、功能完备、绿色智能等方面；小区维度覆盖养老、托育、停车、充电等配套设施；街区维度主要考察中学、体育场地等公共服务的步行可达性；城区维度则涉及生态宜居、历史文化保护、产城融合、安全韧性等宏观层面。

各地可在基础指标之上增设特色指标。工业遗存较多的城市，可设置"工业遗存数量及改造利用率"等专项指标；城中村体量较大的城市，可单独增设城中村维度，对建筑安全、公共服务、基础设施等进行专项评估。

■3. 体检的方法与数据

数据采集阶段，优先复用已有成果。自然灾害综合风险普查、危旧房摸底调查、市政设施普查等专项工作形成的数据，经过整理后可直接纳入体检数据库，避免各部门重复调查、多头填报。

居民诉求的收集是重要环节。线上通过政务平台、微信公众号发放问卷，线下在社区召开座谈会、入户走访，重点收集居民反映集中的停车难、管网漏损、养老托育设施不足等具体问题。

技术手段上，多地依托城市信息模型（CIM）平台整合各类空间数据，结合手机信令、交通流量等大数据，提升问题识别的精准度。

体检最终形成三类清单：问题清单、整治建议清单和项目库清单，把抽象的指标数据转化为可操作的工作任务。

■4. 体检成果的输出

体检工作的最终产出是城市体检报告。报告不仅列数据、说问题，更要对应到具体空间和具体项目。

通常梳理形成"四张清单"：资源清单、问题清单、需求清单、项目清单。资源清单盘清可利用的存量土地、建筑、设施；问题清单明确安全隐患、功能短板；需求清单汇集居民、企业、社区的实际诉求；项目清单则对应到可实施的具体工程项目。

体检成果与更新工作直接挂钩，建立"体检发现问题，更新解决问题"的对应关系。体检结果直接支撑城市更新专项规划编制和项目库生成，没有纳入体检问题清单的内容，原则上不优先列入年度更新计划。

二、规划策划：从问题到项目的转化

体检摸出了问题，但问题不会自动变成项目。从"哪里有短板"到"具体做什么项目、投多少钱、什么时候干"，中间需要规划策划环节完成转化。这个环节做深做细，后面的资金申报、项目审批、建设实施才能顺畅推进。

■1. 专项规划——顶层定方向

城市更新专项规划是项目实施的法定依据，也是申请资金的前提条件。没有专项规划的城市，很多中央资金渠道无法申报。

专项规划以国土空间总体规划为依据，结合城市体检发现的问题进行编制。住房城乡建设部已印发《城市更新规划编制导则》，明确建立"专项规划—片区策划—项目实施方案"三级规划实施体系。

专项规划的核心内容，是确定全市城市更新的总体目标、重点区域、主要任务、时序安排和保障措施。编制过程中建立政府引导，居民、产权人、企业等多元主体参与的工作机制，充分听取各方意见。

■2. 片区策划——中观定方案

片区策划是承上启下的关键环节。专项规划定的是全市大盘，具体到某一片区怎么改、改到什么程度、资金怎么平衡，需要通过片区策划进一步深化。

片区策划的核心工作包括：片区更新潜力分析、功能业态分析、设施和交通承载力分析；确定更新模式和实施路径；划定项目实施范围；提出片区内项目统筹实施、统筹盘活存量土地的具体要求。

片区策划强调整体性，避免单个项目各自为政。重庆南岸区依托城市体检摸排的片区短板，统筹推进中央活力区城市更新建设，串联黄葛渡片区、南坪商圈、南滨路滨江带等核心板块，采用“片区整体谋划、多业态联动更新、政企协同赋能”的模式，整合滨江景观、老旧街区、闲置楼宇、市政配套等存量资源，通过公益性改造与经营性开发联动的方式，实现片区资源统筹整合、项目收益自平衡，是片区化统筹更新的典型落地样本。

■3. 项目生成——微观定项目

依据片区策划方案，将片区更新任务拆解为一个个具体项目，纳入城市更新项目库管理。

项目库实行常态化储备、动态调整。储备项目完成前期工作、具备开工条件后，调整为实施项目。按照"应录尽录"原则，及时将符合条件的项目纳入项目库，未入库项目原则上不安排财政资金和专项债支持。

项目库通常按更新类型分类管理，比如老旧小区改造类、城中村改造类、市政基础设施类、老旧厂区改造类等，便于不同资金渠道对口申报。

■4. 资金平衡——同步算账

片区策划阶段就要同步考虑资金平衡，不能等方案都定好了再找钱。很多项目推进不下去，问题往往出在前期策划时账没算透，项目收益与融资规模不匹配。

资金平衡需要统筹三类资产：公益性设施、准经营性项目、经营性资产。纯公益的部分靠财政资金和政府债券；有一定收益的准经营性项目，可叠加政策性金融工具；完全经营性的资产，引入社会资本参与。

片区资金平衡的核心，是根据项目公益属性、收益能力，提前做好资金拼盘的分层匹配，从源头规避政策不符、收益倒挂、融资错位等落地风险。实操中需按照“公益靠财政、有收益靠债券、大盘靠信贷、经营性靠市场”的配比原则，对片区内不同类型子项目精准划分资金渠道，做到各类资金用途合规、边界清晰、互不挤占，形成科学的组合融资方案。

成本收益测算要覆盖全过程。不仅算建设成本，还要算运营期的维护成本；收益不仅算物业租赁、经营分成等直接收益，也要考虑外部性改善带来的周边资产增值收益。在此基础上拟定资金平衡方案和筹措方案，明确政府、市场与居民之间的出资责任。

三、项目实施方案：落地编制与资金申报

策划阶段解决了方向和框架问题，到了实施方案阶段，就要把所有内容落到可审批、可申报、可开工的深度。这一环节直接决定项目能不能拿到资金、能不能顺利通过审批，是实操性最强的环节。

■1. 实施方案的构成要件

项目实施方案需完整覆盖七大编制模块，是项目立项审批、资金申报、开工落地的核心要件。

（一）项目基底与前置要件核查。精准界定项目四至范围、用地性质、建设规模、权属现状，全面梳理地块、建筑、设施存量底数。同步核验城市体检问题清单、专项规划、片区策划方案等前置依据，明确项目立项合规性、前期手续完备性，确保项目完全匹配上位规划与片区更新定位。

（二）更新模式与实施策略界定。严格遵循“留改拆并举、以保留利用提升为主”的核心原则，量化划定保留修缮、提质改造、整治更新、拆除重建的范围与比例。结合片区功能短板、建筑安全等级、历史保护要求，明确差异化更新策略，杜绝大拆大建，守住城市风貌、生态安全与民生保障底线。

（三）规划设计与建设内容方案。依据上位规划及技术规范，细化总平面布局、建筑改造方案、景观环境提升、市政配套更新等核心设计内容，同步完善公共服务设施、地下管网、慢行系统、智慧设施等配套建设内容。所有设计方案需配套图纸、技术参数、建设标准，确保方案可落地、可审查、可施工。

（四）全周期资金测算与筹措方案。按照全成本核算原则，精准测算工程建设费、前期费、运维费、预备费等全周期投资成本。明确资金来源结构、各渠道资金配比、分年度投资计划与拨付节奏，结合项目公益属性与收益能力制定合规的组合融资方案，同步编制资金平衡测算表，保障项目投融资合规可控、收支自洽。

（五）长效运营与业态布局方案。提前锚定项目功能定位与业态布局，明确运营主体、运营模式、权责边界与运维机制。系统梳理经营性、准经营性、公益性业态配比，测算长期运营收益、成本支出与现金流状况，构建“建设+运营”一体化闭环机制，规避重建设、轻运营、后期闲置的落地弊端。

（六）安全管控与底线保障方案。全覆盖落实建筑结构安全、消防安全、管网运行安全、施工安全等管控要求，针对老旧建筑改造、地下管线施工、危旧房屋整治等高风险环节制定专项管控措施。严格落实历史文脉保护、生态环境保护、城市风貌管控等底线要求，确保项目合规落地、安全实施。

（七）专项评估与风险防控方案。完成社会稳定风险、生态环境、节能降耗、消防安全等专项评估，全面摸排权属协调、居民诉求、施工扰民、舆情维稳等潜在风险。制定针对性风险预案与化解措施，明确群众意愿征询、利益平衡、纠纷调处机制，保障项目平稳推进、合规落地。

■2. 资金申报——四大主渠道

当前城市更新的中央及政策性资金，有四条主渠道，各自支持方向、申报要求不同，项目策划阶段就要对照条件选准渠道。

渠道一：中央预算内投资——城市更新专项

2025年起，中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，2026年安排资金970亿元，用于城市更新相关项目建设。

支持范围涵盖五个方面：城镇老旧小区改造、城市危旧房改造、城中村改造、城市公共空间改造利用、老旧街区（厂区）改造提升。其中城中村改造和公共空间改造利用，支持范围为常住人口300万人以上的大城市。

申报要求项目纳入国家重大建设项目库，前期工作做实做细，成熟一批、开工一批。这是覆盖面最广、最稳定的中央资金渠道，几乎所有城市更新项目都应首先评估是否符合支持条件。

渠道二：超长期特别国债——"两重"建设专项

中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》明确，通过超长期特别国债对符合条件的城市更新项目给予专项支持。2026年国家从"两重"建设超长期特别国债总规模中，专门切块1600亿元，定向用于城市更新范畴内的地下管网改造相关项目，重点补齐城市基础设施安全短板。

资金重点投向城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，以及城市地下综合管廊建设，聚焦城市安全韧性提升的硬件工程。

申报围绕"五管一廊"谋划储备项目。这是地下管网类城市更新项目的首选资金渠道，资金体量大、期限长，适配城市更新中长期、重投入的基础设施升级需求。

渠道三：地方政府专项债券——项目资本金利器

《城市更新"十五五"规划》明确，允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目，支持用作项目资本金。

支持范围包括地下管网改造、污水处理"厂网一体"、综合管廊、危旧桥梁加固、机械停车设施等有一定收益的项目。

申报要求在债务风险可控前提下发行，项目须有稳定的收益来源以实现还本付息。专项债用作项目资本金后，可进一步撬动银行贷款，形成"专项债+信贷"的杠杆效应，是片区更新类大项目的关键融资工具。

渠道四：新型政策性金融工具——资本金补充来源

新型政策性金融工具是城市更新项目资本金的重要补充渠道，2026年全国总规模8000亿元，其中部分额度定向覆盖城市更新相关领域，下半年会集中投放。

支持重点包括数字经济、消费基础设施，以及交通、能源、地下管网建设改造等城市更新领域。

这类工具主要解决项目资本金不足的问题，与专项债形成互补。项目策划阶段应同步评估能否争取此类工具支持，提前做好资本金方案。

除四大主渠道外，还有一些补充资金渠道：中央财政定额补助通过竞争性选拔确定入围城市，适用于争取试点示范的城市；城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、老旧小区改造、危旧房改造；基础设施REITs、资产证券化产品等适用于运营成熟后的退出和再融资；社会资本可通过政府和社会资本合作新机制参与。

■3.实施方案的审批流程

项目实施方案由项目主管部门报请同级人民政府批准后组织实施。

各地普遍建立多部门并联审批和联合监管机制，自然资源、住建、发改、财政等部门同步参与审查，减少审批环节、压缩办理时间。

符合正面清单的微更新项目，多地制定了规划许可豁免清单，简化或免于办理相关规划手续，提升小型改造项目的推进效率。

四、综合建设：把方案变成现实

方案审批通过、资金落实之后，进入建设实施阶段。城市更新的建设不是单一工程的施工，而是多项目协同、多主体协调的系统推进过程，管理方式和新建项目有明显区别。

■1. 建设内容分类

按照《城市更新"十五五"规划》部署的14项重大工程和行动，当前城市更新建设内容主要涵盖以下类别：

"好房子"建设、城镇老旧小区改造、完整社区建设；老旧街区厂区改造提升；市政基础设施提升，重点是地下管网改造；城中村改造；历史建筑修缮；公园绿地改造提升；体育场地建设；应急避难场所改造。

不同类型的项目建设标准、资金渠道、实施主体各不相同，片区统筹模式下通常是多种类型项目打包推进。

■2. 建设管理要点

片区统筹是当前主推的组织方式。以片区为单元进行连片更新，把规划设计、投融资、建设施工、后期运营作为一个整体统筹考虑，避免单个项目碎片化推进。

"留改拆"并举，以保留利用提升为主。统筹各类资源、一体设计、分步实施，能保留的尽量保留，能改造的不拆除，降低改造成本和社会成本。

质量安全监管贯穿建设全过程。压实建设、设计、施工、监理等各参建单位责任，特别是危旧房改造、地下管网施工等安全风险较高的环节，落实专项管控措施。

地上地下工程同步实施。统筹燃气热力、供排水、电力、通信、综合管廊等管线建设改造，避免反复开挖、重复施工。

居民参与和监督贯穿建设全程。通过居民代表旁站、定期公示进度等方式，让居民及时了解项目进展，反映施工过程中的问题。

■3. 过渡期与临时利用政策

依据自然资源部、住建部城市更新专项新政，存量土地、房产用于国家支持产业且不突破安全底线、不阻碍远期规划实施的，可享受原则上不超过5年的规划条件过渡期。过渡期内无需变更用地主体与规划属性，大幅降低存量盘活前期手续成本与资金压力；过渡期满符合产业导向与监管要求的，可依规通过租赁、协议出让方式完善有偿用地手续，为片区产业培育、业态迭代与长效运营预留充足周期。

五、运营：让项目“活”起来

城市更新项目如果只重建设、不重运营，建完交付就等于结束，往往几年之后又回到老化状态。运营不是建设完成之后才考虑的事，而是在策划阶段就要嵌入的理念。

■1. 运营模式创新

"投建运一体化"是当前多地探索的模式。投资方从开发一次性获利，转向长期综合服务运营，实现微利可持续。中建三局与宜昌西陵区签订合作协议，包含3年建设期、20年运营期，覆盖片区内多个城市更新项目的投资、建设和全周期运营。

"城市合伙人"模式下，政府更多承担规则制定、环境营造的角色，社会资本深度参与片区的整体运营。城市发展从单一土地财政模式，转向"优质存量资产+多元社会资本"的价值实现路径。

部分城市探索"片区赛马"运营机制，多个片区分别由不同的城市综合运营商提供运营服务，通过实际成效对比形成竞争，倒逼运营服务质量提升。

还有一些地方走"服务+运营+投资"的路径，建立运营评价和考核体系，将运营效果与后续投资机会挂钩。

■2. 运营收益来源

城市更新项目的运营收益是多元的，不是单一靠租金。

基础收益包括商业物业租赁、物业服务收入；增值部分包括广告位运营、车位出租、家政服务等社区增值服务；闲置住宅盘活后也可产生稳定的租金现金流。

产业导入成熟的片区，产业招商和运营服务是重要的现金流来源。通过引入文创、科创、消费等业态，持续产生税收和运营服务收入。

■3. 运营管理要点

项目策划阶段就要明确更新后的使用功能、运营主体、维护责任和资金来源，避免建完之后无人管、没钱管。

多地建立"三评价一考核"体系，从服务质量、设施完好、居民满意度等维度进行评价，对运营主体进行考核，确保运营服务落地见效。

培育专业化的城市更新运营机构，是长期趋势。运营不是传统的物业管理，而是涵盖产业招商、空间运维、社区服务等综合能力。

构建政府、市场、居民资金合理共担机制。纯公共服务部分政府承担，经营性部分市场主体投入，居民享受增值服务合理付费，三方责任边界清晰。

六、评估：用数据检验成效、用结果指导迭代

■1. 评估什么——指标体系

城市更新的评价，不能只看投资额和开工量。评价范围应扩展到多个维度：

安全隐患消除情况，包括危旧房改造、管网改造等安全类指标的完成进度；公共服务改善情况，统计养老、托育、停车、充电等设施的新增数量和覆盖范围；存量资源盘活情况，核算闲置低效用地、厂房、楼宇的盘活利用率；文化保护成效，统计历史建筑修缮、历史文化街区保护的具体情况；生态效益，评估绿色低碳、节能改造的实际效果；群众满意度，通过问卷调查等方式了解居民对更新效果的实际感受。

■2. 怎么评估——方法机制

评估沿用城市体检的工作方法，把"监测、评估、预警、反馈"贯穿城市更新全过程。

定期评估城市更新工作整体成效，统筹解决查找出的短板和问题。建立年度体检整改监测评定机制，对上一年度体检发现问题的整改情况进行跟踪核验。

实施城市更新统计调查制度，按季度、年度统计项目进展、投资完成、设施新增等数据。建立持续跟踪问题解决情况的机制，没解决到位的问题滚动纳入下一年度任务。

■3. 评估成果的运用

评估结果作为下一轮城市体检和项目谋划的重要依据。效果好的做法继续深化，效果不达标的项目分析原因、调整优化。

由此形成"体检—更新—评估—再体检"的持续改进闭环，城市更新并非一轮做完就结束，是逐年迭代、持续提升的长期工作。

写在最后

城市更新是长期性的存量提质工程，没有固定的实施模板，也无法通过单次改造彻底完成。结合前文全链条实操逻辑来看，城市更新的核心落地关键，在于将前期摸排、项目转化、资金对接、建设落地、长效运营与成效迭代等环节做实做细，形成完整的闭环推进体系。

不同城市的资源禀赋、存量短板、资金储备各不相同，城市更新的实施重点、推进节奏和运作模式也需结合本地实际适配调整，盲目复制外地成熟经验极易出现落地脱节、成效不达预期的问题。依托标准化全链条工作体系因地制宜、逐年迭代优化，是适配各地城市更新工作的务实路径。